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由农村集体土地流转说土地制度创新 发表日期:2009-09-25 14:10:26 作者:薛葛网 本页面已被访问79次 近年来，随着土地的有偿使用和国有土地市场出让制度的进一步完善，国有土地的资产价值日益得到显化，招拍挂工作的正常开展，更使国有土地的资产明显升值。国有土地盘活了，集体土地怎么办？一些人提出，集体土地 能否入市流转？也就是说，集体土地能否也象国有土地一样由集体土地的所有者对土地拥有更大的处置权？现行《土地管理法》明确规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，事实上，近年来，集体建设用地使用权的流转和交易行为一直在进行。据《中国土地》杂志报道，全国90%的省份都不同程度的存在着集体土地流转的事例。不同的是，在有的地方是公开规范进行；有的地方是自发无序运行，形成一个个隐形交易市场。但不管是公开规范进行，还是自发无序运行，实事求是地说，农村集体土地流转已成为一个不争的事实，且苏州、张家港等地已创出了流转经验，因此，按照“三个代表”重要思想的精髓来衡量，土地制度需要创新，《土地管理法》需要修订。 流 转 现 状 我国集体土地使用权流转始于90年代初。由于国家对集体土地流转在制度建设上基本处于空白状态，法律尚未确定流转主体的合法地位，同时对流转形式、收益分配等未制定规范性的管理措施，致使目前集体土地使用权流转存在以下三种情形： 一是流转主体不一。集体土地交易行为的主体，既有乡镇、村集体经济组织，即集体土地所有权者，也有乡（镇）政府和村民委员会等行政管理机关及村民自治组织，还有乡（镇）村办企业和个人等土地使用权者。在集体土地交易中，无论是集体土地所有权者还是使用权者，一般都是谁交易谁得益。 二是流转的土地性质不一。交易中的集体土地，大部分是已依法办理过使用手续的非农业集体建设用地。但也有少数交易行为是对集体农用地直接进行转让、出租后擅自改变为非农业建设用地的。 三是流转形式不一。集体土地流转主要有三种形式：一是公开转让、出租。转让、出租方将集体土地明码标价转让或租给其他使用者，或者在转让、出租地面附着物时同时转让出租土地。二是隐形转让、出租。常见的方式有单位或者个人在承包、租赁乡镇企业时，同时转让或者出租土地。第三种方式是以土地作价入股创办三资企业或联营企业，形成土地转让。 成 因 分 析 ——开放型经济发展带动 随着改革开放、外向型经济的不断发展，不少乡镇采取以企业原有土地和固定资产作价入股的方式，办嫁接型的三资企业，或者直接以土地作价办三资企业，致使集体土地使用权发生转让。 ——利益驱动 随着土地使用制度改革的推进，土地使用权作为一种资产其价值得到了显化，并通过国有土地市场得到了实现，在此影响下，集体土地资产观念在农村也随之形成。一些乡村领导将农业生产收入与土地转让和出租收入相比较，这种片面追求差额经济利益思想，引发了集体土地进入市场的内在动力。 ——对集体土地所有权的片面理解 土地管理法作了明确规定，非农业建设项目用地必须报经县级以上人民政府审批。这就表明，集体土地所有权者对集体土地没有完全处置权。但一些乡村领导干部认为，乡村农民集体经济组织作为集体土地所有权者，理所应当有处置集体土地的权利。一些乡村干部甚至混淆了行政管理权和集体土地所有权的概念，错误地认为乡政府和村民委员会也是集体土地所有权者，对集体土地也有处置权，从而引发了一些乡村领导随意处置集体土地的行为。 流 转 利 弊 积极有利的一面主要体现在四个方面： 有利于保护耕地资源，促进土地资源优化配置 集体非农业建设用地通过流转，使原来固定化的非农业集体土地资源转化为可以流动的土地资产，这就使一部分闲置或不充分的存量土地得到了重新利用。一方面提高了土地利用率，合理调整了用地结构；另一方面也相应减少了建设项目对耕地的占用，起到了保护耕地的积极作用。 有利于促进乡镇企业改制 集体土地进入市场一方面有利于乡镇企业改制，可以使土地随同其他资产进行优化重组，赋予改制企业土地资产经营权，增强企业改制后的活力。另一方面通过土地资产的显化和其价值的实现，可以使乡镇企业在改制过程中，减轻经济负担，增强发展后劲。 有利于发展乡镇经济 在计划经济体制下，乡镇经济发展主要是靠创办企业，乡镇的建设发展资金也主要是靠企业实现利润后的贡献。在市场经济条件下，多种经济成份并存发展，现有的乡镇企业竞争优势已经明显减弱，且大部分已转制为多种经济成份的企业，乡镇政府建设资金来源不能像以前那样靠摊派取得。在这样的情况下，通过集体土地流转取得土地收益，可以补充乡镇经济和公共公益事业建设资金的不足，增强乡镇的经济调控能力，以保证乡镇经济的持续稳定发展。 有利于保障农民失去土地后的基本生活 我国在创办乡村企业时，绝大部分都是依法办理的集体非农业建设用地使用手续，政府对农民不转户籍、不完全安置就业。对农民的补偿安置主要由使用农民集体土地的企业负责，而企业又局限于当时的经济条件，不可能做到一次补偿安置到位，大都采取按年发放补助金的办法。而目前乡村企业大部分已进行产权制度改革，农民原有的补助金将失去来源，造成农村一大不稳定的因素。而通过集体土地流转，使乡村能取得经常性的土地收益，然后将土地收益用之于农民，这就有利于保障农民失去土地后的基本生活。 集体土地流转市场由于处在自发盲目发展阶段，也有其消极的一面，主要表现在两个方面： 不完全的市场化，造成了土地资产收益的流失 集体土地的流转行为虽然带有市场性，但因缺乏地价等方面的规范管理和正确引导，土地所有权者在进行土地交易时往往只考虑取得土地使用权时支付的各项税费成本，很少考虑各级政府对基础设施建设的投入。再加上土地使用权者将地价压得很低，造成了集体土地市场的地价普遍低于国有土地。一方面使理应归国家和集体所有者所有的土地收益流到了土地使用者手里；另一方面也使国有土地市场的运行秩序受到了影响。 无管理规范，交易行为缺乏法律保障 集体土地流转虽然已在全国呈普遍发生的态势，但由于国家和部分省市一些具体管理法规尚未出台，各级土地管理部门对此难以实施全面有效的管理，造成了集体土地流转行为得不到法律认可，交易双方的权利义务缺乏法律保障。 苏 州 率 先 创 新 面对集体建设用地流转在全国具有普遍性的现状，2000年，国土资源部在当时国务院主管领导的指示下，组织人员，对搞的比较好的苏州市农村集体土地流转进行了考察，总结出了“苏州式流转”，它的主要特点是：大胆创新现有土地制度，重新确立培育和发展农村集体土地的指导思想，通过明晰产权，确定集体土地所有权者、确定集体土地最低保护价、确定集体土地流转主体、确定运作程序，明确集体土地流转范围，妥善安置农民生产生活，明确土地流转收益分配等办法，建章立制，通过运用法律、行政和经济的手段加以规范管理，使集体土地流转纳入依法运行轨道。据苏州市国土资源局局长张文根介绍，1982年，苏州市有耕地593万亩；至1994年，只有461.8万亩，12年间，耕地减少了131.2万亩，平均每年减少11万亩。而1995年至今，正是苏州经济迅猛发展的8年间，苏州耕地仅减少了2.8万亩，平均每年减少0.35万亩，耕地占用没有与经济发展同步增加。其中原因之一，是大量乡镇企业亏损、破产、倒闭而处于闲置状态的土地，得到了再利用。据初步统计，苏州全市集体存量建设用地共20.5万亩，已有一半通过新市场的流转得到了重新配置（约有10万亩土地重新得到利用，这意味着少占了10万亩耕地），产生了良好的社会效益和经济效益。据测算，2002年，苏州全市集体建设用地因流转而产生的收益达2.9亿元。 张文根还介绍，集体土地的流转，促使人们用资产的观念对待集体土地，很大程度上解决了集体土地所有者——农民的安置问题。1999年1.9亿元集体土地流转收益中有1.3亿元归乡镇集体经济组织所得，大量失去土地的农民重新得到了安置。集体土地流转的收益不但解决了部分农民的增收问题，也保障了农村的安定。 此外，流转还加快了乡镇土地利用总体规划的实施。张文根说，有偿流转推动那些村办企业的零星用地作为资产逐渐置换、进入工业小区。目前以流转而推动的这种“易位”，其土地面积已达2.5万亩，大大地缓解了用地指标紧张的压力。 集体建设用地流转当然也加速了乡镇企业的改制。张文根说，流转赋予了企业土地处置权，使乡企土地可作为资产抵押、转让、出租，给转制 企业注入了活力。 制 度 需 要 创 新 面对苏州的创新与突破，在理论界和土地行业引起了轰动，真可谓“褒贬不一”。贬者认为，苏州农村集体土地流转，突破了现行土地制度约束，是违规的。褒者认为，面对集体建设用地不许入市的传统说法与 条，苏州人能够冲破思想樊篱，勇敢地走入实际生活，在调查研究中发现真理与方法，敢于制订一套流转管理办法，终于实现了制度创新，是解放思想、实事求是的精神与行动，是“三个代表”重要思想的具体实践者。但不管是褒者还是贬者，谁也没有否认“苏州式流转”的创新意义。国土资源部主要领导说：“无论从理论上讲，还是从实践上看，这种流转都是具有胆识的突破”。《中国土地》杂志也站出来发表文章，赞扬“苏州式流转”，提倡“贵在制度创新”。 笔者认为，制度是法令所规定的社会准则，是管根本的。社会在发展，生活在更新，制度就要随之不断创新，以适应新情况的新制度，代替已与生活脱节的旧制度。社会发展史也是一部制度创新史。好的制度决不会一劳永逸 ，万古不变。象土地管理制度，远的不说，从1997年春中央大决策到全面修订的新《土地管理法》颁发实施，就是一个带有根本意义的制度创新过程。历经这一重大变革，新的土地管理制度以用途管制为核心，方方面面都更新了。使我国的土地管理与利用，进入了一个崭新的发展阶段。 新《土地管理法》并没有终止土地管理制度创新。为了更好地贯彻新法，恰恰要求我们要展开深层次的土地管理制度创新。创新不是乱闯，不是蛮干，而是按规律办事，按照科学的要求办事，“苏州式流转”就是这样出来的。土地产权明晰了，才能入市；入市了，才能作为资本流转；流转了，才能由价格力量推动优化配置；土地优化配置了，才能节省使用，取得高效——人们依照这些规律，构筑起新的制度，就叫讲科学。土地是巨额资产，多元利益纠缠其中，扑朔迷离，需要正确的判断和周密可行的操作对策，不讲科学我认为是不行的，而“苏州式流转”，贵在制度创新，而创新贵在科学规范。 同志指出，贯彻“三个代表”要求，我们必须坚持党的解放思想、实事求是的思想路线，大力发扬求真务实、勇于创新的精神，创造性地推进党和国家的各项工作，在实践中不断丰富和发展马克思主义。我们的土地制度不也如此？当然，新法出来了，与原《土地管理法》相适应的许多老制度，不会在朝夕之间一起更新，而生活本身不仅在挑战那些老制度，也对新法提出这样那样的充实、完善乃至修正的要求。生活第一，制度总是滞后的。今天，当我们观察土地利用和管理活动时，还有许多制度短缺、模糊的情况，需要通过制度创新来解决。笔者认为，法律是神圣的，但法律并没有神圣到不容修改的地步（只是这种修改要有法定程序）；或者说，法律的神圣也在于它能因实际的变化而适时调整。实事求是，是 思想的出发点和根本点、是邓小平建设有中国特色社会主义理论的精髓和核心，是马克思主义的根本观点和根本方法，是“三个代表”重要思想的精髓，是我们党一贯遵循的辩证唯物主义的思想路线。因此，法律不应成为现实制度创新的侄梏。“苏州式流转”和我们**、甘肃乃至全国的实际告诉我们，农村集体土地流转是在法律理由不很充分的条件下进行的创新。好在不能想不能说不能突破与创新的时代已经远逝，社会对改革创新是宽容的。苏州市大范围内多年施行集体建设用地流转制度和我国其他地方（如**县）近年来的工作实际，最终以成功的实践证明：土地制度需要创新，《土地管理法》需要修订。 ( 此文被“网易 > 新闻中心 > 热点新闻 > 正文 ”收录。) |
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